En los últimos meses parece haberse ido gestando un cierto consenso a favor de habilitar la “desafiliación” a las AFAP. Sin embargo, los diferentes actores distan mucho de acordar los motivos y circunstancias en las que permitir que personas comprendidas en el régimen mixto puedan abandonar ese régimen y regular sus derechos jubilatorios exclusivamente por el llamado régimen de solidaridad administrado por el Banco de Previsión Social. En este régimen, la tributación y las prestaciones se generan por la combinación del régimen de solidaridad, administrado por el BPS, más las generadas por el fondo que administran las Administradores de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP).
Este artículo se propone arrojar luz sobre los alcances de la discusión en curso, las diferentes alternativas y plantea que se habilite la posibilidad de elegir, al momento de jubilarse, entre mantenerse en el esquema mixto o pasar íntegramente al régimen de solidaridad intergeneracional transfiriendo al BPS el saldo de la cuenta de ahorro individual.
Ámbito subjetivo de la “desafiliación”
Comprende solo a quienes percibiendo ingresos inferiores a $ 28.067 a valores de 2012, optaron voluntariamente por incorporarse al régimen mixto y afiliarse a una AFAP en base a las disposiciones del art. 8 de la ley 16.713, de 3 de setiembre de 1995.
La ley estableció básicamente tres regímenes jubilatorios:
(i) Para quienes configuraran causal jubilatoria al 31 de diciembre de 1996, los cambios introducidos sólo son de aplicación si daban un resultado más conveniente para ese grupo de personas. En la actualidad quedan muy pocas personas en actividad de este grupo; la gran mayoría ya están jubiladas.
(ii) Para quienes tuvieren cuarenta o más años de edad al 1º de abril de 1996, la ley creó un régimen llamado de transición, en el cual sólo se aporta y se genera derecho por el régimen de solidaridad administrado por el BPS.
(iii) El régimen nuevo o mixto, aplicable a los nuevos trabajadores o a quienes estando ya en el mercado de trabajo contaran con menos de cuarenta años de edad, a la fecha indicada.
Los dos primeros grupos nada tienen que ver con las AFAP. El tercer grupo es el que puede estar comprendido en el régimen de ahorro individual. Al respecto hay que distinguir dos situaciones, los afiliados obligatorios y los afiliados voluntarios:
(a) Los afiliados obligatorios: las personas menores de cuarenta años de edad al 1º de abril de 1996 que tengan un ingreso mayor a los $ 5.000 a valores de mayo de 1995 (son $ 28.067 a valores de enero de 2012), por el tramo de ingreso que superan dicho importe.
(b) Los afiliados voluntarios (opción del artículo 8 de la ley 16.713): las personas referidas en el literal anterior con ingresos inferiores al valor indicado. Estos trabajadores pueden optar voluntariamente por incorporarse al régimen mixto, en tanto no tengan ingresos gravados que los hagan ingresar preceptivamente. De manera simplificada puede decirse que los trabajadores comprendidos en este grupo que hagan la opción del artículo 8 podrán optar por dirigir sus aportes por mitades al BPS y a su cuenta de ahorro individual (AFAP).
La “desafiliación” que se está analizando en estos meses refiere a la posibilidad de que aquellos trabajadores que optaron voluntariamente por afiliarse a una AFAP (y aportar por la mitad de su ingreso a éstas y por la otra mitad al BPS), puedan revertir esa opción (otorgada por el artículo 8) y quedar exclusivamente comprendidos en el llamado “régimen de solidaridad intergeneracional” administrado por el BPS. En esta situación hay unas 800.000 personas, algo más del 70% del total de afiliados a las AFAP.
La teleología de la opción del artículo 8
El diseño de la ley 16.713 tuvo varios objetivos. Probablemente el más relevante, desde el punto de vista de la política económica de un sistema de jubilación, fue la introducción de un balance entre responsabilidad pública y responsabilidad privada o, dicho de otro modo, entre compromiso de recursos y gestión pública (pilar a cargo del BPS) y entre financiamiento individual y gestión privada (pilar de ahorro individual a cargo de las AFAP y empresas aseguradoras).
El compromiso de recursos públicos se limitó para la cobertura de prestaciones generadas hasta ingresos gravados equivalente a $ 28.067 (a valores de 2012). Los ingresos gravados que superan dicho monto generan cobertura exclusivamente en el régimen de ahorro o segundo pilar.
Un segundo lineamiento de política en cuanto al compromiso de recursos públicos fue la introducción de un sesgo redistributivo progresivo, por lo menos en dos aspectos: el monto mínimo de las jubilaciones (que no es relevante a efectos de este análisis) y la fórmula de cálculo de quiénes hubieren hecho la opción del artículo 8 de la ley.
El citado artículo buscó estimular la introducción del pilar de ahorro para quienes eran perceptores de ingresos gravados menores al monto referido mediante una fórmula de cálculo de la jubilación en el pilar de solidaridad intergeneracional que bonifica el sueldo básico jubilatorio de este grupo en hasta un 50%. A medida que los ingresos gravados se aproximan a $ 28.067 el subsidio en la fórmula de cálculo se va atenuando y desaparece al alcanzar dicha cuantía.
En efecto, el artículo 28 dispone:
(Sueldo básico jubilatorio de los afiliados comprendidos por el artículo 8º). A los efectos del cálculo del sueldo básico jubilatorio de los afiliados que hubieren ejercido la opción… se multiplicará por 1,5 (uno con cinco) las asignaciones computables mensuales por las que se efectuó aportes personales al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional. El menor monto entre el importe mensual resultante o la suma de $ 5.000 (cinco mil pesos uruguayos) se tomará como asignación computable de cada mes para la determinación del sueldo básico jubilatorio…”
¿Quiénes son los grupos de trabajadores que se benefician con esta fórmula de cálculo subsidiada?
Claramente no lo son los trabajadores de ingresos altos, ni tampoco aquellos que aún cuando hubieran ingresado al mercado de trabajo con salarios relativamente bajos, tuvieron una carrera laboral francamente ascendente. En puridad los grupos beneficiados son aquellos caracterizados por salarios relativamente bajos y sin mayor movilidad salarial ascendente durante su vida laboral: trabajadores rurales, trabajadores domésticos, obreros no calificados o con escasa calificación. Los trabajadores formalizados de menor ingreso gravado (generalmente los de menor calificación) son los más beneficiados; y cuanto más jóvenes más beneficiados, porque mayor será su ciclo de ahorro y ganancia de rentabilidad.
¿Cómo saber si conviene “desafiliarse”?
La “desafiliación” puede ser vista como un acto de militancia o como una decisión racional. La “desafiliación-militancia” satisface una convicción y se alinea con una visión ideologizada de la realidad. La “desafiliación-racional” es un juicio de valor sobre la base de información, cuanto mayor sea en cantidad y calidad, mayor seguramente será la probabilidad de adoptar la decisión correcta.
¿Cuáles son los elementos que inciden en el análisis racional que pregonamos?
Son múltiples, unos sujetos a riesgos (o decisiones) político-económicos y otros sujetos a riesgos demográficos y financieros. Los variables que determinan la conveniencia o no de la opción del artículo 8 son:
a) ¿Cuáles serán las tasas de rentabilidad que obtendrán las AFAP por las colocaciones de sus respectivos Fondos de Ahorro Previsional? En los dieciséis años de funcionamiento del régimen la rentabilidad se ha ubicado algo por arriba del 8% medida en términos de salarios (además de la ganancia en poder adquisitivo que han obtenido los salarios en el período, se ha obtenido un 8% adicional). Es una rentabilidad extraordinaria que no es razonable pensar que se mantenga en el mediano y largo plazo.
b) ¿Cuál es el valor de elementos esenciales de la fórmula de cálculo, como la tasa técnica para el cálculo de las rentas vitalicias generadas por el segundo pilar? Este valor fue recientemente reducido por el Banco Central del Uruguay –en decisión básicamente compartible- e impacta a la baja el cálculo de las futuras jubilaciones generadas por el régimen de ahorro individual. Esta tasa debe, entre otros aspectos, alinearse con la rentabilidad que las aseguradoras pueden obtener en el mercado por los fondos que reciben y en base a los que liquidan las rentas vitalicias a su cargo. Un desajuste en estos valores compromete la sustentabilidad de las aseguradoras y su capacidad de cumplir las obligaciones asumidas.
c) ¿Cuál será la densidad de aportación de la persona? En la vida laboral hay períodos de no aportación por desempleo no cubierto o por otras circunstancias, como trabajo informal. Cuanto mayores sean esos períodos, más dificultades tendrán las personas para obtener jubilaciones adecuadas. Si bien esta circunstancia impacta los dos niveles de cobertura, es mayor el impacto en el pilar de ahorro, en el que si no ingresan aportes, se afecta el ciclo de ahorro indefectiblemente.
d) ¿Cuáles son las principales variables del régimen de solidaridad intergeneracional (primer pilar)? A partir de 1996 hubo una modificación legislativa en las condiciones de acceso y fórmula de cálculo de los beneficios. La anterior modificación había sido en 1979. Si bien la reforma vigente desde abril de 1996 permitió hacer sustentable el régimen, es casi seguro que quienes hoy están entrando al mercado de trabajo vivirán nuevas modificaciones y es altamente probable que las vivan quienes ya cuentan con unos años de trabajo. En definitiva, salvo para quienes estén próximos a jubilarse, hay incertidumbre sobre las reglas de juego jubilarse.
e) ¿A qué edad habrá de jubilarse? La cuantía de la jubilación varía considerablemente según la edad a la que la persona decida jubilarse. La edad mínima que establece la legislación es de 60 años. Sin embargo, las fórmulas de cálculo contienen explícitamente fuertes estímulos a posponer la edad de retiro. En definitiva, el momento de la jubilación depende de circunstancias personales y laborales que varían caso a caso.
La decisión de “desafiliarse” es irreversible: una vez que los saldos de las cuentas de ahorro individual se traspasen al BPS, los fondos se confunden con los de este ente autónomo y se destinan a financiar las prestaciones a su cargo. Revertir esta situación implicaría reiniciar el proceso de ahorro desde cero, lo que parece altamente improbable e inconveniente.
A la fecha, las estimaciones que pueden hacerse utilizando los simuladores elaborados las entidades competentes (BCU, BPS y AFAP) dan como resultado que en general la jubilación resultante del régimen mixto es más conveniente que la resultante de régimen de solidaridad intergeneracional exclusivamente. Los más beneficiados por el régimen mixto voluntario son los trabajadores con ingresos gravados más bajos. Las jubilaciones resultantes del régimen mixto son entre un 10% y un 50% mayores, según las hipótesis que se manejen. Sin embargo, se trata de estimaciones con multiplicidad de supuestos, lo que implica niveles significativos de incertidumbre, inconvenientes para una decisión irreversible con efectos de largo plazo.
¿Cuál es el momento para tomar la decisión de “desafiliarse”? Una propuesta
Teóricamente la decisión podría tomarse en diferentes momentos:
I. En un plazo determinado luego de aprobada la ley.
II. En un plazo determinado luego de cumplida cierta edad, por ejemplo 50 años.
III. En cualquier momento luego de aprobada la ley.
IV. En el momento de jubilarse.
La elección de una alternativa u otra depende de los valores que quieran preservarse. A nuestro juicio el principal valor a preservar es el logro de la mejor jubilación, en un contexto de sustentabilidad del sistema. La obtención de la mejor jubilación depende de un conjunto de factores, como ya fue mencionado. Años antes del momento de la jubilación esos factores están caracterizados por la incertidumbre, la que recién desaparece en el propio momento en que la persona decide jubilarse.
La primera de las alternativas, aun cuando el plazo que se estipule sea extenso, tiene la insalvable objeción de obligar a decidir a ciegas, sin información, con plena incertidumbre. Sería una alternativa en la cual la conveniencia o no de “desafiliarse” dependerá de estimaciones signadas por la incertidumbre. Ha trascendido que las AFAP estaría propiciando la posibilidad de “desafiliación” durante un lapso de uno o dos años luego de cumplidos los 50 años de edad. Esa opción es claramente mejor que la anterior. No obstante, no se percibe que haya suficiente fundamento para que la decisión se tome una década antes del momento de la jubilación efectiva. La tercer opción permite una amplia libertad, que tiene como fuerte inconveniente mantener la posibilidad de “desafiliación” sobre la base de estimaciones y en ausencia de certidumbre. Ninguna de ellas maximizan la “desafiliación-racional” y, en algunos de los casos se abre un espacio inconveniente a la “desafiliación-militancia”.
La única alternativa que permite optar sin esas incertidumbres es la última: decidir en el momento de jubilarse. En ella se maximiza la racionalidad de la decisión y minimiza la interferencia de consideraciones ajenas al principal valor a realizar: la obtención de la mejor jubilación posible.
Revista CADE, Profesionales y Empresas, Tomo XVII, Año 4, Octubre 2012.