«Si la reforma se aprueba como está, el consejo es que los aportantes dilaten su decisión de optar lo más que puedan.»
El experto en Seguridad Social, Rodolfo Saldain, asegura que con AFAP o sin AFAP, en Uruguay siempre deberá existir un sistema de ahorro individual porque el Estado no está en condiciones de resistir todo el peso de las pasividades, máxime con la tendencia demográfica existente. Dice estar de acuerdo con habilitar las desafiliaciones al sistema como propone el proyecto del gobierno pero estas deberían hacerse al final de la vida laboral. A continuación, un resumen de la entrevista.
–¿Qué virtudes y defectos le encuentra al proyecto presentado por el Poder Ejecutivo?
-El proyecto tiene dos partes bien diferenciadas. La más notoria, la posibilidad de que ciertos colectivos se desafilien de las AFAP en determinadas condiciones. Pero tiene otro contenido que pasó más desapercibido, la creación de un subfondo para las personas que están más cerca de la jubilación. Son dos proyectos distintos, con consecuencias diferentes.
–¿Qué opinión le merecen los artículos que habilitan la desafiliación de las administradoras de fondos?
-En líneas generales, soy partidario de otorgar a las personas los mayores grados de libertad posible y en tal sentido, la posibilidad de que una persona opte, me parece correcto. Sin embargo, el diseño que tiene esta opción no me resulta totalmente satisfactorio. Estoy en desacuerdo porque obliga a que la decisión se tome sin información; es como si obligaran a jugar a la lotería. Aun cuando la ley habla de consentimiento informado y de asesoramiento preceptivo del BPS, obligatorio y en determinados plazos, va a ser un asesoramiento sobre hipótesis de las cuales no se va a conocer la realidad hasta diez, quince o más años después.
–¿Usted entiende que se deberá tomar la decisión sin saber si se está optando por el mejor camino?
-Así es. Las personas que podrían optar, de 40 a 50 años de edad, son quienes van a estar jubilándose 20 o 25 años más adelante. La ley dice que deberá tenerse en cuenta su historia laboral y está perfecto, aunque también habrá que pensar cómo se desarrollará la historia laboral futura. También prevé que se informe sobre las prestaciones que podrían llegar a obtener y que se haga una evaluación de conveniencia, entre seguir afiliado a la AFAP o desandar esa opción, y eventualmente, quedar exclusivamente en el BPS. Esa comparación va a tomar en cuenta dos elementos totalmente diferentes. Por un lado, un elemento de ahorro, y por otro un régimen que actualmente tiene determinadas características en el BPS, con una edad de retiro de 60 años, una tasa de reemplazo con 30 años del 45%, entre otras; pero ese régimen, ¿es el que va a estar vigente dentro de 20 años? Hay estudios del BPS que se plantean la necesidad de evaluar algunos cambios. Incluso, el presidente Mujica ha dicho que habrá que pensar en variar la edad de retiro y aventuró para el futuro una edad de 65 años para la jubilación.
–¿Quiénes son los que de acuerdo al proyecto pueden hacer la opción?
-Hay dos grupos. Uno compuesto por aquellos que tienen 57 o más años de edad, que tenían 40 o más en el año 1996 y no tenían obligación de afiliarse al sistema pero optaron por hacerlo. Este colectivo ya tuvo, por lo menos, tres oportunidades de salirse a través de distintos decretos. Y, probablemente, son aquellos que en términos de beneficios a percibir, les resulte más discutible la conveniencia de mantenerse porque no van a completar una carrera de aportación al nuevo sistema. El otro grupo es el de los que optaron por el artículo 8º, donde está el grueso de los 500 mil que, con el diseño que tiene el sistema, deberían estar tomando una decisión. Allí hay algunos afiliados que si dejan sin efecto la opción, vuelven automáticamente al BPS. Pero hay otros que, aun sin la opción del artículo 8º, ya son afiliados obligatorios porque su nivel de ingresos superó el umbral de hacer la opción voluntaria. Y es en ese grupo donde se dará el mayor problema en cuanto a la calidad de la información y las certezas a la hora de tomar su decisión.
El artículo 8º estableció la adhesión voluntaria, 50% del aporte al BPS y 50% a la AFAP, generando derechos en el BPS por un 75% de su aporte, uno de los elementos redistributivos más fuertes que tiene el sistema. El trabajador que entró joven al sistema e hizo la opción que permitió ese artículo de la ley que instauró el nuevo régimen, va a tener una prestación final, significativamente mayor que la que tendría si solo se mantiene en el BPS. Y eso no es casualidad, fue pensado para que fuera así.
Oportunidad
–¿Cuál sería el mejor momento para tomar una decisión de ese tipo?
-Soy partidario de que se permita tomar la opción cuando la persona se va a jubilar. Es el momento en el que está toda la información disponible y podrá decidir sobre lo que estime más conveniente. Esta posición es válida para todos, considerando que esta reforma busca la mejor opción jubilatoria.
–¿Cuál es el motivo de no permitir la desafiliación al final de la vida laboral?
-Lo desconozco. Salvo que el objetivo de la reforma sea otro, como tratar de ofrecer una vía que descomprima la presión que hacen determinados sectores del gobierno por suprimir el régimen de AFAP. Si ese es el objetivo de la ley, el elemento ideológico hace su juego con la opacidad de información; se toma una decisión en base a preconceptos ideológicos y no a la evidencia empírica. Es mejor que esa decisión tan importante para la vida del trabajador se tome en base a datos reales, conocidos.
–Pero si dejamos para el último día la posibilidad de optar por el BPS, no estaríamos cumpliendo con el precepto de ser solidarios en un sistema integrado…
-Eso es discutible porque en el momento que la persona, eventualmente, opta por obtener toda su prestación de parte del BPS, todos los recursos que ahorró más las rentabilidades que ganó, se transfieren al BPS. No hay que olvidar que cada 100 pesos que están en las cuentas de las personas, más de 60 corresponden a las rentabilidades obtenidas por la actividad de los prestadores de los fondos. Es una cuestión temporal, en lugar de volcarse en el momento en que trabajan, se volcarían después.
Optar al inicio
–¿Por qué no plantearse la opción de desafiliarse al inicio de la vida laboral?
-Porque esa opción, por regla general, es perjudicial para una buena parte de los trabajadores y porque, financieramente, sería inviable para el Estado. ¿Quiénes son los más beneficiados con la reforma de 1995 y en particular con el artículo 8º de la Ley 16.713? Los trabajadores con menor movilidad salarial, quienes ingresan al mercado de trabajo y salen de él treinta o cuarenta años después, sin haber tenido un gran crecimiento salarial. Trabajadores no especializados en general. En esos casos, es mucho más beneficioso el régimen de ahorro que el de reparto.
Tomemos un trabajador no calificado nacido en 1984 con una remuneración mensual de unos 14 mil pesos nominales. Ese trabajador, si se queda en el BPS exclusivamente, se jubila al final de su vida laboral con aproximadamente 8 mil pesos. Pero si mantiene su opción de tener la mitad en el BPS y la mitad en su cuenta individual, su jubilación será de unos 11 mil pesos. Y más aún, si posterga su retiro y en lugar de jubilarse a los 60 decide jubilarse a los 65 años, o una nueva legislación le obliga a ello. En el BPS tendría por jubilación unos 10 mil pesos y en el sistema mixto unos 15 mil pesos. Este cálculo se basa en una rentabilidad de 3% y trabajando con cerca de un 5% de su tiempo de vida laboral en el desempleo. Las administradoras han tenido rentabilidades mayores, pero a largo plazo no parece razonable manejar tasas superiores.
–¿Cuál es la fundamentación?
-En el diseño se trabajó para que el sistema público diera una respuesta a los trabajadores de menor ingreso relativo. Para los trabajadores de mayores ingresos, el rol del sector público se va achicando y debe ser compensado primero por un ahorro obligatorio, el de las AFAP hasta determinado nivel, y por encima de él con ahorro voluntario o un esquema voluntario de cobertura. Si esa lógica se afecta, que es lo que precisamente se quiere cambiar, el trabajador de menor calificación y menor movilidad salarial, quedará en una situación peor a la actual. Ello se evita si el trabajador puede optar a la hora de jubilarse con las cartas vistas lo que, en materia previsional, es una virtud.
Bien informado
–El centro de la cuestión estará en la información del sistema que reciba el afiliado, que correrá por cuenta del BPS…
-Me preocupa que la gente no tome sus decisiones con toda la información posible, pero no me preocupa que sea el BPS el que tenga la responsabilidad de informar. Es uno de los organismos más potentes del país en cuanto a su capacidad de operar, lo que quedó demostrado al ser el principal soporte de la reforma tributaria y de la reforma de la salud. Tiene servicios técnicos de primer nivel y se puede confiar en ellos. Sin dudas, la dirección del banco tiene una visión sobre el asunto que no está alineada con el sistema mixto, pero entiendo que no afectará para nada la información que se dará a los afiliados.
–¿Qué sugerencias haría al afiliado?
-Hay una regla de conducta que ya se puede sugerir, que es dilatar lo más posible la toma de la decisión, aun en la hipótesis de que haya que tomarla antes de los 50 años de edad, es mucho mejor tomarla cercana a esa edad que a los 40 años. Cuanto más vistas estén las cartas, mejor. Creo que, en última instancia, esta será una medida de tipo legislativo que termine teniendo un impacto en la gente pero que será menor de lo que se supone.
–¿Cómo afectarían al BPS y a las empresas las posibles modificaciones?
– Los fondos acumulados de quien se desafilia, se transfieren al BPS. Si hubiera una masiva salida de aportantes de las AFAP, ello determinaría que el BPS recibiría importantes sumas, una inyección de capital que sería una mejora en el corto plazo. Pero a largo plazo, las finanzas del BPS van a empeorar significativamente porque deberá responder a más pasividades, lo cual probablemente haga que la promesa de hoy no la pueda sostener. En las administradoras privadas podría llevar, en el peor de los casos, a concentrar el mercado un poco más ya que con menos clientes, algún prestador podría considerar salirse del mercado, pero son solo conjeturas.
Realidad esperada
–Usted entiende que es imposible subsistir con el sistema de reparto vigente hasta 1995…
-Es claro que en el futuro de Uruguay, ya sea con AFAP o sin AFAP, siempre va a tener que existir un esquema de ahorro individual. Cuando la reforma de 1995, optamos porque el régimen mixto tuviera un componente administrado por el BPS y otro por entidades creadas para administrar fondos previsionales. Pero, desde hace mucho tiempo, se está cuestionando el tema del lucro. Cabría la posibilidad, por ejemplo, de que el Pit-Cnt tuviera su propia AFAP bajo las reglas del mercado y el control del Banco Central. Estoy seguro que a más de uno esta idea le complicaría su estructura mental. Pero podría plantearse la posibilidad de desarrollar profesionalmente una administradora de fondos y competir con las demás, desapareciendo el cuestionamiento del lucro. Esa crítica al beneficio que obtienen las AFAP también debe relativizarse por el hecho de que la administradora de fondos previsionales más importante del país es de propiedad de los bancos públicos, por lo que su eventual lucro queda en manos del Estado.
La responsabilidad del Estado en las pasividades debe estar acotada
–¿Hace falta flexibilizar las condiciones de retiro?
-Vamos a tener que incorporarlas a nuestra legislación. En el mundo hay una tendencia muy fuerte hacia medidas que elevan la tasa de actividad. Muchas veces compatibilizando períodos de retiro y actividad, como retiros parciales, progresivos, y en ciertos casos, posibilitando que los pasivos retornen al trabajo. Está planteada una iniciativa de ese tipo pero en forma muy tímida, con una mirada muy economicista, con el objetivo de dar respuesta a una necesidad de mano de obra en determinados sectores. Lo importante es mantener en actividad a las personas mayores y no necesariamente exigir un retiro completo. Deberían ser cambios graduales. No lo son cuando se dilata la toma de decisiones y se hace forzadamente ante una situación crítica. Los recursos que volcamos a quienes más necesitan, niños y ancianos, están desbalanceados a favor de los mayores. Y más se van a desbalancear si cargamos la responsabilidad jubilatoria en las arcas públicas. La responsabilidad del Estado en materia jubilatoria debe acotarse a cierto nivel de ingresos; el resto debe depender del ahorro personal.
–¿Soportarían las finanzas del Estado un esquema como el que ya tuvimos?
-Nuestra estructura demográfica, con baja natalidad y mayores expectativas de vida, exige acotar la responsabilidad al Estado, so pena de comprometer un posible destino de fondos a otros programas públicos de tanto o más interés social. La situación se agravará, con una situación demográfica que acentuará esas características de las que hablamos, si tomamos en cuenta lo que parece ser una explosión de nuevas técnicas que extenderán la esperanza de vida. En ese escenario, la situación será más compleja si no adaptamos el sistema previsional a esa realidad. Los viejos seremos cada vez más, lo que exige que una parte importante de los ingresos a la vejez provengan del ahorro en actividad. Un sistema de reparto o de solidaridad intergeneracional no puede dar respuesta a ese proceso.
La creación de subfondos previsionales va en la dirección correcta
–¿Está de acuerdo con la creación de subfondos previsionales, como prevé el proyecto de ley para quienes siguen en las AFAP?
-Es una decisión muy importante. Va en una dirección correcta y la hemos reclamado muchas veces quienes somos observadores atentos de la evolución del sistema. Está previsto que el fondo de ahorro previsional tenga dos subfondos, un fondo que será de acumulación y otro fondo de retiro.
Los aportes de los afiliados a las AFAP van al fondo de acumulación hasta que el afiliado cumpla 55 años. De allí en adelante, gradualmente los aportes comienzan a ir hacia al fondo del retiro, en proporciones que fija la ley.
–¿Qué se busca con esto?
-En la medida que nos acercamos a la edad de retiro se restringe la posibilidad de invertir en instrumentos financieros que tengan mayor riesgo.
Los recursos que están en el fondo de retiro se pueden invertir en activos que estén sujetos a muy poca variación en el mercado financiero. En cambio, para quienes todavía están alejados de la edad de retiro, los aportes que estén en el fondo de acumulación pueden invertirse en opciones que procuren mayor rentabilidad, aunque conlleven un poco más de riesgo.
Esta iniciativa recoge una solución que es muy aceptable para el manejo del riesgo financiero en las personas que están más próximas a la edad de jubilación.
–El riesgo que se asume es un tema cuestionado por quienes critican el sistema mixto…
-No hay duda que se trabaja con riesgos, el sistema público también los tiene. Todos los sistemas previsionales están expuestos al riesgo demográfico, al riesgo político, al riesgo financiero. Tanto el que corren los fondos personales por la cotización bursátil como también el riesgo de cómo evoluciona la economía y ello repercute en las dotaciones que puede asegurar el Estado. Riesgo siempre hay, el tema es cómo se administra.
FICHA TÉCNICA
Rodolfo Saldain es abogado, egresado de la UdelaR. Experto en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Fue Director del Banco de Previsión Social (1986-1990), Presidente del Banco de Previsión Social (1990-1993), y co-redactor de la reforma previsional uruguaya. Asesor en seguridad social de organismos públicos uruguayos y de otros países, consultor de organismos multilaterales de crédito y otras entidades internacionales especializadas.
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